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中科院王毅: “十四五”应设立碳排放总量控制体系
(时间:2019-3-27 9:09:06)
   历经6年时间酝酿、七大试点运行,全国统一的碳排放权交易市场(下称“碳市场”)于2017年12月宣布启动。作为我国应对气候变化、降低二氧化碳排放、履行国际减排承诺的重要手段,全国碳市场一经亮相便受到世界瞩目。
   如今1年多过去,全国碳市场建设进度如何?减碳作用几何?近期有质疑认为,我国煤电装机过多影响“减碳”目标,现实状况又是什么样的?带着这些问题,本报记者专访了一直关注此项工作的中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅。
   备受瞩目
   碳市建设时间表、路线图尚不明晰
   在王毅看来,碳市场作为有效降低减碳成本的经济手段,虽得到许多专家的推崇,但在全球范围内鲜有成功案例。也正因此,在建的中国碳市场将成为迄今全球最大碳市场,对于应对气候变化意义重大。“我们还需充分吸取以往教训,明确方向和路径,稳健起步,完善制度,不断创新,应对风险,循序渐进地兑现承诺。”
   尽管已“跨出一大步”,王毅同时指出,建设推进的过程问题尚存——因政府应对气候变化职能转隶,由国家发改委划至生态环境部主管,全国碳市场建设进展相对滞后,制度设计等基础设施仍不完善,各利益相关方也未达成充分共识。“总体来看,碳市场建设的时间表、路线图和优先次序至今仍不十分明确。”
   以技术为例,一方面,目前尚未出台有关碳排放权交易市场的管理条例、指导意见等相关制度,顶层系统设计不够清晰,利益相关方责任不明确,一定程度上影响了具体工作的开展。另一方面,碳市场本身也需一套完整、规范的操作体系,涉及碳资产的统计核算、初始配额分配、履约及监管等各方面工作,并要构建申报、注册、交易、结算等系统。这意味着,从宣布启动到真正实现交易,仍需一个相对漫长的过程。
   “实际上,碳市场属于一个‘人造’市场,并非完全靠自由交易就能实现。对此,既要让市场正常运行,也须附加相关的配套政策作为引导,包括总量控制、碳价调控等具体措施,同时还要加快能源市场改革和提高治理能力,予以配合。”王毅认为,为确保成功运行,成熟一步就应向前迈一步,不可急于求成,“即使正式运行,如何保证交易的活跃度、碳价走向及履约,也是值得关注的问题。”
   波动可以理解
   碳市场不是快速起效的“灵丹妙药”
   近期有质疑认为,我国煤矿产量仍在增加、煤电装机容量上升,导致应对气候变化压力加大,有可能影响“减碳”目标。
   王毅对此回应称,能源结构转变是一个长期过程,转型期的消费波动是正常的,即便我国碳排放真正实现达峰后,也将经历一个平台期。但无论如何,通过采取煤炭消费控制等一系列措施,我国碳排放快速增长的局面实际已有初步扭转。2018年,尽管全国煤炭消费量同比增长1%,但煤炭占一次能源消费总量的比例降至59%,“这也是该比重首次降到了60%以下,说明我们的用能结构逐步完善、能源利用效率在不断提高、碳排放强度进一步下降。”
   王毅还指出,我国对煤炭消费的控制力度从未减弱,然而作为发展中国家,考虑到经济社会发展、用电需求增加等因素,现阶段出现的波动可以理解。
   “不应只盯着煤炭消费总量一个指标,可再生能源替代也不是仅靠简单的价格、补贴就能解决,其涉及智能电网、储能技术、分布式能源系统、多能互补、新能源开发等能源体系的升级改造,需要更加全面的可再生能源发展政策。”王毅提出,结构性变化还需相应的结构性创新政策作为支撑,但可以肯定,减少煤炭消费和绿色低碳的能源结构转变是大势所趋,只要保持战略定力、力度和节奏,相信我们极有可能在2030年前实现碳排放达峰的目标。”
   “总之,碳市场不是快速起效的灵丹妙药,其建设发展涉及多部门、多行业、多区域协同配合,覆盖社会经济从生产到消费的全过程。而能源转型不会一蹴而就,这是一项需要不断完善的系统性工作。”王毅如是说。
   与能源市场相配合
   用碳排放总量替代能源总量控制
   围绕制约,下一步工作如何开展?王毅认为,全国碳市场建设可与能源市场协同推进,以此为基础,“十四五”时期可设立碳排放总量控制制度,取代现有的能源消费总量控制指标。
   “为实现2030年达峰目标,未来的经济和能源转型路径已基本清晰。”王毅表示,能源消费总量控制的关键在于控煤,用碳排放总量控制代替能源消费总量控制,不仅可有效降低煤炭使用增量及其占比,且不限制清洁能源尤其是零碳能源的增长。同时也给地方政府更多选择空间,在控煤和发展可再生能源之间寻求平衡,同步实现能源结构调整和绿色转型。
   具体而言,这是一套什么样的制度?王毅解释,以碳排放总量控制为基础,建立新阶段温室气体减排制度,完善相应的测量报告核查体系,促进产业、能源、交通、用地结构的绿色转型。目标制定可与国家已有能源、环境约束性指标任务的分解考核有机结合,根据潜在经济环境发展目标进行估算,并通过GDP增长、能耗强度、碳强度及其变化率等指标划定碳排放总量的大致范围,避免增加行政成本、确保政策实施效果。
   “确定目标后,根据实际情况分地区实施‘碳排放增量总量控制’和‘碳排放减量总量控制’相结合的方式。针对特定区域和行业,按照经济发展阶段、结构调整、技术升级、能源替代潜力、空气质量和大气污染控制要求等因素,采取分阶段逐渐趋严的政策部署。”王毅举例,如在京津冀、长三角、珠三角等处于后工业化发展阶段的地区,有些已率先提出2020年前后排放达峰、煤炭消费总量负增长等目标,就可优先实施减量控制;在中西部欠发达区及“十四五”时期无法达峰的行业,排放总量仍可能继续增长,则可采取碳排放增量总量控制。
   “初级阶段,不一定立刻就要达到很高水平的量化控制。通过‘十四五’规划,逐步向碳排放的绝对量减排过渡,寻找新思路和替代方案,为实现2030年甚至更长远的减碳目标打好基础。”王毅称。
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