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委员王毅:呼吁设立“十四五”碳排放总量控制制度
(时间:2019-3-15 14:39:31)

   ▲在“十四五”时期设立碳排放总量控制指标及相应制度,取代现有的能源消费总量控制指标。 
   ▲能源消费总量控制的关键就是控煤,用碳排放总量控制代替能源消费总量控制,不仅可有效降低煤炭使用增量及其占比,且不限制清洁能源、尤其是零碳能源的增长。 
   ▲目标确定后,根据实际情况分地区实施“碳排放增量总量控制”和“碳排放减量总量控制”相结合的方式。    
   ▲针对特定区域和行业,按照经济发展阶段、结构调整、技术升级、能源替代潜力、空气质量和大气污染控制要求等因素,采取分阶段逐渐趋严的政策部署。 
   历经6年时间酝酿、7大试点运行,全国统一的碳排放权交易市场(下称“碳市场”)于2017年12月宣布启动。作为我国应对气候变化、降低二氧化碳排放、履行国际减排承诺的重要手段,全国碳市场一经亮相便受到世界瞩目。 
   如今1年多过去,全国碳市场建设进度如何?其在碳减排方面起到了哪些推动作用?面对近期有质疑认为,我国煤电装机过多影响“减碳”目标,现实状况又是什么样的?带着问题,本报记者独家专访了一直关注此项工作的全国人大常委会委员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅。 
   碳市场不是快速起效的“灵丹妙药” 
   需要方方面面做好工作 
   在王毅看来,碳市场作为有效降低减碳成本的经济手段,虽然得到许多专家推崇,但实际上,全球范围内鲜有成功的案例。正在启动的中国碳市场将是现今全球最大的碳市场,对于全球应对气候变化而言意义重大,也是推动我国生态文明建设的重要举措。因此需要充分吸取以往的教训,明确方向和路径,稳健起步,完善制度,不断创新,应对风险,循序渐进,兑现承诺。宣布启动全国碳市场可谓“跨出一大步”,但同时,推进过程也存在一些不可忽视的问题,“总体来看,碳市场发展的时间表、路线图和优先序至今仍不十分明确”。 
   王毅认为,尽管宣布启动已有1年多,由于政府应对气候变化职能转隶等原因,全国碳市场建设进展有些滞后,制度设计等基础设施仍不完善,各利益相关方也未达成充分共识。 
   从技术角度看:一方面,目前尚未出台有关碳排放权交易市场的管理条例、指导意见等相关制度,顶层系统设计不够清晰,利益相关方责任不明确,一定程度上影响了具体工作的开展;另一方面,碳市场本身也需一套完整体系予以规范操作,涉及碳排放及碳资产的统计核算、初始配额分配、履约及监管等各方面工作,并要构建申报、注册、交易、结算等系统。“碳市场属于一个‘人造’市场,并非完全靠自由交易就能实现减缓目标,因此不仅要让市场正常运行,还须附加相关的配套政策作为引导,包括总量控制和碳价调控等,同时加快能源市场改革和提高治理能力,才有可能助力长期减排目标的实现。” 
   结合现状,王毅认为,全国碳市场从宣布启动、市场基础设施建设、上线试运行、再到实现交易,需要一个过程。为了确保成功,成熟一步就向前迈一步,不应急于求成,“即使正式运行,如何保证交易量的活跃度、碳价走向及履约,也是值得关注的问题。” 
   此外,针对近期有质疑认为,我国煤矿产量仍在增加、煤电装机容量上升,导致应对气候变化压力加大,有可能影响“减碳”目标等观点。王毅回应称,能源结构转变是一个长期过程,转型期的消费波动是正常的,即使我国碳排放达峰也将经历一个平台期。但无论如何,通过采取煤炭消费控制等一系列措施,我国碳排放快速增长的局面实际已有初步扭转。2018年,尽管全国煤炭消费量同比增长1%,但煤炭占一次能源消费总量的比例降至59%,“这也是该比重首次降到了60%以下,说明我们的用能结构逐步完善、能源利用效率在不断提高、碳排放强度进一步下降。” 
   王毅同时指出,我国对煤炭消费的控制力度从未减弱,但作为发展中国家,考虑到经济社会发展、用电需求增加及大比例可再生能源提升门槛等因素,因此,现阶段出现的波动是可以理解的。“不应只盯着煤炭消费总量一个指标,可再生能源替代也不是仅靠简单的价格、补贴就能解决,其涉及到智能电网、储能技术、分布式能源系统、多能互补、新能源开发等能源体系的升级改造,需要2.0版的更加全面的可再生能源发展政策。也就是结构性变化需要相应的结构性创新政策作为支撑,但可以肯定,减少煤炭消费和绿色低碳的能源结构转变是大势所趋,只要保持战略定力、力度和节奏,相信我们极有可能在2030年前实现碳排放达峰的目标。” 
   “总之,碳市场不是一副能够快速起效的灵丹妙药,其建设发展涉及多部门、多行业、多区域协同配合,覆盖社会经济从生产到消费的全过程。而能源转型不会一蹴而就,这是一项需要不断完善的系统性工作。”王毅如是说。 
   与能源市场相辅相成 
   用碳排放总量替代能源总量控制制度
 
   针对上述制约,下一步工作如何开展?王毅认为,全国碳市场建设与能源市场相辅相成,可协同推进。以此为基础,还可在“十四五”时期设立碳排放总量控制指标及相应制度,取代现有的能源消费总量控制指标。通过碳排放总量和强度“双控”,稳健推动全国碳市场的建设运转及减碳目标的实现。 
   “为实现2030年碳排放达峰目标,未来的经济和能源转型路径现已基本清晰。实际上,能源消费总量控制的关键就是控煤,用碳排放总量控制代替能源消费总量控制,不仅可有效降低煤炭使用增量及其占比,且不限制清洁能源、尤其是零碳能源的增长。同时也给地方政府更多选择空间,在控煤和发展可再生能源之间寻求平衡,激励地方政府提高可再生能源消费比重,同步实现能源结构调整和绿色转型。”王毅称。 
   具体而言,这究竟是一套什么样的制度?王毅解释,以碳排放总量控制为基础,建立新阶段温室气体减排制度,完善相应的测量报告核查体系,促进产业、能源、交通、用地结构的绿色转型。其目标制定,可与国家已有能源、环境约束性指标任务的分解考核有机结合,根据潜在经济环境发展目标进行估算,并通过GDP增长、能耗强度、碳强度及其变化率等指标划定碳排放总量的大致范围,避免增加行政成本、确保政策实施效果。 
   “目标确定后,根据实际情况分地区实施‘碳排放增量总量控制’和‘碳排放减量总量控制’相结合的方式。针对特定区域和行业,按照经济发展阶段、结构调整、技术升级、能源替代潜力、空气质量和大气污染控制要求等因素,采取分阶段逐渐趋严的政策部署。”王毅举例称,比如京津冀、长三角、珠三角等处于后工业化发展阶段的地区,有些已率先提出2020前后排放达峰、煤炭消费总量负增长等目标,就可优先实施减量控制;在中西部欠发达区及“十四五”时期无法达峰的行业,排放总量仍可能继续增长,则可采取碳排放增量总量控制。 
   “对于长期目标而言,最初阶段并不一定立刻达到很高水平的量化控制,而可通过‘十四五’规划逐步向碳排放的绝对量减排过渡,寻找新思路和替代方案,为实现2030年目标的最后10年工作打好基础,并为2030-2050年中长期总量下降做好准备。”王毅表示。 

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